Joan Subirats: “No nos basta con que los ciudadanos participen en algún momento”

Entrevistado para el primer número anual de Revista Politikón //

Las políticas sociales están en el corazón del orden social. En efecto, desde una mirada amplia y atenta su complejidad, pueden ser definidas como aquellas formas de intervención del Estado y de la sociedad sobre los problemas que desafían los mecanismos de cohesión social. Ocupan, entonces, un lugar central en el orden social capitalista, formando parte de sus procesos de construcción de hegemonía. En este sentido, el “análisis de políticas” no aborda temas periféricos a los propios de la Ciencia Política sino que, por el contrario, implica directamente aspectos esenciales de su objeto de estudio: las relaciones de poder y las formas concretas que asume la relación entre el Estado y la ciudadanía en un momento histórico determinado.

En Argentina, los estudios sobre políticas sociales se desarrollaron en paralelo al “redescubrimiento” de la cuestión social contemporánea, a partir del retorno a la democracia y las sucesivas crisis macro-económica que experimentó el país. En las últimas décadas, el debate académico y político sobre las políticas sociales se ha intensificado en la medida en que hemos sido testigos de la crisis del Estado de Bienestar, el crecimiento de la desigualdad y la pobreza, la erosión del trabajo como eje de la integración social… Ante un mundo que está cambiando, ¿Es razonable seguir pensando a las políticas sociales como lo hacíamos a finales del siglo XX o nos arriesgamos a ver con “anteojos” obsoletos una realidad que demanda atender a nuevas complejidades?

“Nuevos escenarios requieren no sólo nuevas respuestas sino también nuevas preguntas” sostiene Joan Subirats en una de sus clases en la Universidad Autónoma de Barcelona. Referencia ineludible en el campo, Joan Subirats es Doctor en Ciencias Económicas, Catedrático de Ciencia Política e investigador del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona. Especialista en análisis y gestión de políticas públicas, innovación democrática y relaciones internetpolítica. Lo entrevistamos para Revista Politikón y conversamos con él acerca de algunos de los puntos claves del debate actual sobre las políticas sociales*

Estamos atravesando una época de transición. Lejos quedó ya la sociedad industrial y su alta integración social. Las sociedades contemporáneas presentan nuevos y complejos desafíos. En este contexto, ¿Cómo se ha ido reconfigurando la agenda de las políticas sociales? ¿Cuáles son hoy los temas prioritarios?

JS – Las políticas sociales se han fundamentado en la capacidad de los poderes públicos de articular medidas de respuesta que compensaran los efectos negativos que la lógica competitiva y utilitaria del sistema capitalista generaba. Como decía Karl Polanyi en “La Gran Transformación” (1944), al movimiento generalizado de mercantilización de la vida le respondía una necesidad de protección social que buscaba en el Estado -en sus distintas configuraciones- la respuesta que cobijara incertezas y necesidades. En Europa, después de las respuestas estatalistas y totalitarias del nazismo y del comunismo en su versión soviética, el pacto socialdemócratademocristiano de 1945 configuró un sistema de políticas de bienestar que respondían a los criterios básicos de protección en los aspectos esenciales (educación, sanidad y, en mucha menor medida, vivienda). La lógica era que el mercado ganaba en protección por parte del Estado, el mercado respondía contribuyendo fiscalmente a los costes de las políticas sociales y esas políticas conseguían reducir el conflicto social que el capitalismo siempre genera y, además, contribuían a mejorar las capacidades de consumo de la sociedad en su conjunto. Después de los efectos de la crisis de los años 70′ y la llegada al poder de personajes como Thatcher y Reagan, la globalización con sus efectos de deslocalización, dumping social e incremento de las capacidades de elusión y evasión fiscal, ha complicado mucho el mantenimiento de ese modelo. Y, desde perspectivas distintas y desde posiciones ideológicas también diversas, se buscan respuestas a la evidente dificultad que existe para mantener ese modelo redistributivo en el momento de cambio de época que estamos viviendo. Y ello es aún más grave si atendemos a la creciente desigualdad que en cada país se va dibujando. Las prioridades son pues reconfigurar esas políticas, asegurando no sólo acceso a las mismas sino también calidad en la prestación de servicios, ya que es esencial no romper las alianzas entre clases populares y clases medias que puedan asegurar el mantenimiento de un abanico de políticas sociales más necesarias que nunca. Evitando así que tales políticas se conviertan en residuales y acaben confundiéndose con espacios de caridad para los que no tienen otras salida.

En relación a lo anterior, ¿Qué incidencia poseen, por una parte, la transición demográfica y el avanzado proceso de envejecimiento poblacional y, por otra parte, la inmigración y el multiculturalismo? Dos fenómenos que hacen a las dinámicas de gran parte de las sociedades en la actualidad.

JS – En la concepción tradicional de las políticas sociales ha habido una tendencia a confundir igualdad con homogeneidad. Ello se ha debido a distintos factores. Uno de ellos tiene que ver con una estructura social considerada como relativamente homogénea y estable. La estructura de clases, la configuración de edades, la división del trabajo y el papel de las mujeres, la continuidad laboral… todo ello ayudaba a que las políticas fueran diseñadas en clave de grandes agregados sociales: hombres, mujeres, niños, jóvenes, adultos, viejos, trabajadores, labores del hogar, entro otros. Los cambios de todo tipo que han ido afectando nuestras vidas, están poniendo en cuestión muchas de esas categorías y conceptos. Y ahí es donde la rigidez de las políticas sociales en su concepción administrativa concreta, agudiza esos problemas de partida. En efecto, la lógica burocrática-weberiana considera un factor de calidad el trato “indiferente” en relación a los demandantes de ayuda o prestaciones. De alguna manera, se entiende que el principio inspirador de la acción administrativa ha de ser “la eficacia indiferente”, es decir, el trato igualmente homogéneo en relación a cualquier persona. Y que, de lo contrario, se podría caer en un vicio considerado grave que sería el de tratar con discrecionalidad a las distintas personas. Pero ese trato indiferenciado choca precisamente con la creciente consideración que la calidad de los servicios justamente se relaciona con la personalización de los mismos. La diversidad es un valor que ha venido para quedarse y es imprescindible el reconocimiento de ese ser diverso a la hora de pensar y repensar los servicios públicos. Lo contrario de igualdad es desigualdad y lo contrario de diversidad es homogeneidad. Y los dos valores, igualdad y diversidad son necesarios para atender hoy la evidente heterogeneidad social, etaria, cultural, de genero y muchas otras cosas.

Una de las características de las sociedades post-industriales es que los objetivos de pleno empleo y estabilidad laboral no son ya un principio de realidad, y las trayectorias vitales son cada vez más complejas, heterogéneas y diversas. En este escenario, ¿Qué opinión le merece la propuesta de una renta básica universal como estrategia para paliar la vulnerabilidad socioeconómica y la desigualdad social?

JS – Por un lado, es cierto que las perspectivas de trabajo para todos y de manera estable están desapareciendo a marchas forzadas. Todo apunta a que desparecerán, cambiarán muchos empleos actuales, y que además el trabajo que permanezca será más precario y que no siempre conseguirá resolver los problemas de subsistencia básica de los que lo tengan. De hecho, por ejemplo, el 20% de las personas que acuden hoy día a los servicios sociales del ayuntamiento de Barcelona, son personas que trabajan, y que no logran con su sueldo ver cubiertas sus necesidades de vivienda, comida y demás elementos básicos. La renta básica universal aparece en este contexto como una especie de respuesta omnicomprensiva a todos los efectos. Pero, hemos de reconocer que sigue estando rodeada de muchos interrogantes. En Barcelona, el proyecto B-Income está llevando a cabo una prueba piloto en una parte de la ciudad, y veremos que conclusiones pueden sacarse al respecto. Por otra parte, se habla también de buscar salidas en políticas sociales más de corte pre-distributivo. Es decir, políticas que eviten que las personas tengan que recurrir a los servicios sociales como paliativo a sus situaciones de carencia. Nos referimos a temas como la vivienda, la educación infantil o el salario mínimo hora/mes que pueden satisfacer necesidades básicas o garantizar un mínimo vital que evite o reduzca la necesidad de acudir a las prestaciones sociales de las administraciones.

En los últimos años han cobrado fuerza las ideas de glocalización, desarrollo local, gestión de proximidad… ¿Cuál es el rol que deben asumir los gobiernos locales en la coyuntura actual y qué potencialidades y límites poseen los mismos para gestionar los problemas sociales?. A nivel organizativo, ¿Qué retos plantea la gestión de los problemas sociales desde el nivel local? ¿Cómo se materializan en la gestión de lo social las tan mentadas coordinación intergubernamental, transversalidad o integralidad?

JS – Parece claro, al menos para mí, que si queremos combinar la preocupación por la igualdad con la necesidad de reconocer las diferencias entre las personas, ello se hace mucho más fácil desde la proximidad. La lejanía entre necesidad y centro decisor puede ayudar a evitar un exceso de particularismo y puede asimismo contribuir a redistribuir recursos entre espacios o territorios con características sociales muy distintas. Pero, al mismo tiempo, esa actuación lejana y centralista (que es la habitual incluso en Estados que dicen ser federales), acostumbra a basarse en formatos jerárquicos y de estricta distribución competencial. Cuando, si aceptamos a la diversidad como un valor a reconocer e incorporamos lógicas participativas, parece necesario buscar más el acuerdo de los distintos agentes que operan en el territorio ante problemas que normalmente resisten poco la identificación estrictamente competencial (no hay problemas sólo educativos, sólo sanitarios, sólo económicos o sólo sociales, sino que acostumbran a presentarse mezclados y revueltos). En ese sentido, es clave entender que la proximidad permite construir diagnósticos compartidos, permite trabajar en red, sin utilizar la jerarquía y buscando la complementariedad entre esferas de gobierno y entre dinámicas profesionales distintas. Esa necesaria descentralización no puede dejar de ir acompañada de una centralización de los datos del sistema (todo el mundo opera en el mismo sistema y comparte información) y tampoco puede ignorar la necesidad de que siga existiendo un mecanismo de compensación redistributiva entre distintos espacios territoriales de intervención.

¿De qué manera pueden las políticas sociales promover y reforzar la participación ciudadana y el trabajo en red? ¿Es posible la co-producción de políticas?

JS – En parte esta pregunta la acabo de contestar. Pero, insistiendo en alguno de sus aspectos, entiendo que la participación no es algo que pueda plantearse como un deseo más o menos alcanzable, sino como una necesidad ante la creciente complejidad de los problemas políticos y sociales a los que nos enfrentamos. Hablar de co-producción de políticas, implica aceptar que no nos basta con que los ciudadanos participen en algún momento y de modo funcional en la puesta en práctica de las políticas. Implica entender que necesitamos construir la definición del problema al que queremos enfrentarnos de manera conjunta, ya que solo así la implementación de la decisión será asumida de manera conjunta y podrá avanzarse de forma estable y continuada. No es fácil, ya que implica reconsiderar los roles de cada quién. De los políticos, ya que su papel decisor puede venir puesto en discusión por esas prácticas compartidas, de los expertos, ya que deberán aceptar que los ciudadanos también “saben” cuando se trata de problemas que les afectan, y de los propios ciudadanos, ya que deberán asumir que el co-decidir conlleva responsabilidades posteriores de ejecución y de asunción de las consecuencias que de ello se deriven.

¿De qué hablamos cuando hablamos de innovación social en materia de políticas sociales? ¿Qué significados puede tomar la innovación social y cómo se vincula con nociones como economía social y acción comunitaria?

JS – Como ya hemos dicho, las necesidades sociales aumentan y, al mismo tiempo, son innegables las dificultades de las instituciones públicas para mantener los compromisos adquiridos en sus cartas constitucionales y en su legislación social, ante la creciente dependencia de los poderes financieros y las prioridades concedidas al retorno de la deuda generada por el déficit público, así como en la merma constante de ingresos por la ya mencionada capacidad evasión y elusión fiscal del gran capital financiero. En ese escenario, conviene situar la posibilidad/oportunidad de respuestas sociales autónomas y el cambio en la estructura de poderes como elementos a considerar frente el aumento de la desigualdad social y las necesidades que ello conlleva. En esta línea, organismos multilaterales como el FMI, el Banco Mundial o la OCDE están insistiendo desde hace tiempo en el término de “innovación social” en sus diversos análisis. Conviene recordar que no es un concepto nuevo pero es evidente que en los últimos tiempos ha tomado un gran auge, por varias razones, entre otras su notable ambigüedad. Se entiende que la innovación social se da cuando aparecen nuevas respuestas a problemas sociales. Identificando y generando la provisión de nuevos servicios que mejoren la calidad de vida de personas y comunidades; identificando y generando nuevas esferas de trabajo, nuevas formas de participación, tanto desde la perspectiva de la producción como del consumo. Parece claro que, desde esa perspectiva, no necesariamente las experiencias entendidas como innovación social, modificarán las relaciones de poder previamente existentes, ya que su lógica puede ser estrictamente subsidiaria o compensatoria de los déficits de actuación de los poderes públicos, sin que ello afecte el status quo vigente.

Desde perspectivas más contrahegemónicas, desde las que se quiere reivindicar la acción colectiva como palanca de transformación social, se entiende el surgimiento de estas prácticas como expresión de la exigencia de un nuevo protagonismo cívico, que entra en conflicto con la visión delegativa y “clientelar” en la que la lógica institucional y jerárquica acostumbra a situar las relaciones entre instituciones y ciudadanía. Estas prácticas innovadoras y comunitarias serían pues experiencias que se oponen a los procesos de mercantilización en nuestras sociedades, buscando formas más equilibradas de relación con las instituciones, generando también embriones de nueva institucionalidad, formas de co-producción de políticas, y/o espacios de apropiación social de ámbitos antes monopolizados por los poderes públicos o la esfera mercantil. De esta manera, se estaría avanzando en formatos alternativos (instituciones del pro-común) de entender la respuesta a las necesidades sociales a través de experiencias comunitarias, de cooperación y de autonomía cívica. Y ahí es donde la conexión con las experiencias de economía social y solidaria pueden ser pertinentes y relevantes, ya que no separan la economía de la política. Y, por otro lado, permiten superar la visión paliativa de unas políticas sociales separadas del origen económico que la desigualdad y exclusión a la que se quiere responder acostumbra a estar conectado. Es en esa perspectiva que las dinámicas que se conocen como de pro-común o de “comunes” pueden ser asimismo significativas, ya que buscan configurar una concepción de lo público que no se ciñe solo a la esfera institucional y que pretende combinar dinámicas económicas, políticas y sociales.

*Estas preocupaciones e interrogantes se inscriben en la participación en el equipo de cátedra de la asignatura “Políticas Sociales” de la Lic. en Trabajo Social (UNL) y en el Proyecto de Investigación CAI+D/PICT “Política social, condiciones de vida y ciudadanía. Una investigación sobre las experiencias sociales del bienestar en la ciudad de Santa Fe (1983-2016)”, dirigido por la Dr. Daniela Soldano.


Crédito fotografía: elperiodico.com

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