Por Emiliano Baldi //
La mayor parte de Argentina ingresa en una fase más laxa dentro de la lucha para contener la pandemia del Nuevo COVID-19, no obstante la enfermedad dista de estar controlada a nivel mundial y es posible que haya nuevos brotes.
El presente artículo se propone: a) mostrar que el modelo de “federalismo argentino” se replica a nivel provincial en Córdoba, incluso en forma agravada b) que a las clásicas funciones, amplias por cierto, de los municipios en Córdoba se van a agregar una serie de problemáticas surgidas de la pandemia y el aislamiento social obligatorio c) delinear un posible escenario para los municipios de la provincia d) brindar posibles cursos de acción para reforzar las capacidades y la autonomía municipal aún en estos tiempos críticos.
El Federalismo Cordobés
El “federalismo argentino” es más efectivo para dar una respuesta unificada a la pandemia, esto es lo que indican recientes estudios (Giraudy, Niedzwiecki y Pribble, 2020) El Poder Ejecutivo (PE) cuenta con mayores herramientas a la hora de implementar una política pública tan poco popular como un aislamiento social obligatorio.
Sin que esto suponga creer que el PE es omnipotente; en comparación con otras repúblicas federales de Latinoamérica (como México o Brasil) su posición es más fuerte y su capacidad para dictar políticas incómodas también.
La explicación radica en que, en Argentina hay una gran dependencia económica de las unidades subnacionales respecto a las nacionales y, gobierna actualmente un partido fuerte, con gran arraigo en la población y con presencia territorial en las diferentes provincias tal y como es el Justicialismo, en su variante “Frente de Todos”. Por el contrario, en México y Brasil gobiernan partidos débiles y recién llegados a la arena política que, carecen de una fuerte identidad partidaria o un gran vínculo ideológico con sus votantes.
No obstante, su fortaleza a la hora de manejar la crisis este modelo puede plantear desafíos para el “día después” y profundizar la dependencia de las provincias respecto al gobierno nacional.
Pero las provincias no son las únicas entidades subnacionales que deberán lidiar con los efectos de la pandemia. Los municipios son la cara más próxima y visible del Estado y se verán sometidos a fuertes demandas sociales a las que deberán brindar respuesta.
La importancia de los municipios y del régimen municipal está asegurada por la misma Constitución Nacional, en su artículo quinto y en el artículo 123, en ambos se garantiza su existencia y la conformación de municipios autónomos.
Asimismo, la Constitución de la Provincia de Córdoba coloca al municipio en una importante posición ya que reconoce al municipio como una forma de comunidad “natural” y asegura un régimen autónomo en lo político, administrativo, económico e institucional.
Dicho reconocimiento viene acompañado de un conjunto de funciones, atribuciones y finalidades que, de acuerdo con la Constitución Provincial son potestad de las autoridades municipales. Las mismas surgen de lo expresado en el Artículo 186 de la Carta Magna provincial y se resumen en competencias tradicionales como la gestión administrativa, el desarrollo urbano, la prestación de servicios públicos, y la regulación de la vida comunitaria y nuevas competencias, tales como la promoción económica, el desarrollo social, el medioambiente, la seguridad, la salud o nuevos marcos regulatorios (Cuadro Número 1).
Cuadro Número 1. Competencias de los Municipios.
| Competencias | Categoría | En Córdoba |
| Tradicionales | a) Gestión Administrativa.
b) Desarrollo Urbano. c) Prestación de Servicios Públicos. d) Regulación de la vida comunitaria. |
a) Gobernar y administrar los intereses públicos locales.
Administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal. b) Realizar obras públicas, por sí o por medio de particulares. Atender planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos. c) Prestar servicios públicos por sí o por intermedio de particulares. d) Regular el procedimiento administrativo y el régimen de faltas. Regular vialidad, tránsito y transporte urbano; el uso de calles y subsuelo; así como el control de la construcción. |
| Nuevas | A) Promoción económica.
B) Desarrollo Social. C) Medioambiente. D) Seguridad. E) Salud. F) Ejercicio de Poder Regulatorio |
A) Tienen competencias en materia de turismo, establecimiento de bancos, mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos y otras actividades que no sea incompatible con la función de otros poderes del Estado, ni contradiga a la CP.
B) Expresamente atribuciones sobre asistencia social, ancianidad, discapacidad, desamparo, servicios de prevención, entre otros. Políticas de apoyo y difusión de los valores culturales, regionales y nacionales; en general. Conservar y defender el patrimonio histórico y artístico, etc. C) Protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución ambiental D) Moralidad pública. E) Materias de salubridad; salud y centros asistenciales; higiene F) Regular y coordinar planes urbanísticos y edilicios. Regulación de mercados y abastecimiento. |
Elaboración propia en base a la Constitución de la Provincia de Córdoba y Arriaza, E. (2019).
La base de todo este sistema es el principio de subsidiaridad, es decir, que un organismo superior no debería hacer lo que tranquilamente puede realizar un nivel inferior. Aquí está el fundamento para la transferencia de un amplio conjunto de funciones a los municipios.
El aumento de competencias debería verse acompañado por un aumento en los recursos económicos para hacerlas efectivas. He aquí el talón de Aquiles de este modelo federal.
¿Cómo se determinan los fondos de los que disponen los municipios? En principio la Constitución Nacional es la que da la primera aproximación a la autonomía financiera de los mismos, luego las Constituciones Provinciales. En el caso de Córdoba es a través de los artículos 188 y 189, en forma enunciativa, pero no taxativa. En un tercer escalón encontramos lo dispuesto por la Ley Orgánica Municipal, que en Córdoba es la Ley 8102, en especial en sus artículos 67 y 220.
Todo este entramado legal termina dando como resultado que los recursos municipales se compongan en su mayoría por impuestos, tasas, derechos, contribuciones y principalmente, transferencias que provienen de otras jurisdicciones, sean estas nacionales o provinciales y en algunos casos potestades tributarias delegadas.
Ahora bien, la ley de Coparticipación Federal N° 23.548 busca la coordinación vertical entre los niveles de gobierno y estipula “…la no aplicación de gravámenes locales análogos a los tributos nacionales distribuidos por esta misma ley.” (Gasseuy, 2019:74) Cabe mencionar que siempre hay una supremacía de las leyes nacionales por sobre las provinciales.
En la práctica lo que ocurre es que hay una gran desproporción en:
Por una parte, la estructura de ingresos y gastos de los diferentes niveles de gobierno, de tal manera el grueso de los ingresos se concentra en el nivel superior (Nacional) pero los gastos son, proporcionalmente, mayores en los niveles más bajos.
Por otra en el origen de los recursos con los que efectivamente cuentan los municipios argentinos. Cerca de la mitad provienen de la Nación o la Provincia. En 2013 tan solo dos de cada cinco pesos provenía de recursos generados desde el municipio (Accoto y Macchioli, 2015).
Si la estructura tributaria y recaudatoria del sistema impositivo argentino hace dependientes a las Provincias respecto de la Nación y mina, en los hechos, su autonomía. En el caso de los municipios esto se agrava.
A nivel nacional las provincias demandan recursos económicos de la nación, pero a cambio brindan gobernabilidad, control de la agenda y el proceso legislativo. En el caso del Senado, la representación es lisa y llanamente de las unidades territoriales y tanto en el caso de los diputados como en el de los senadores provinciales, es destacable el rol que juegan los jefes provinciales de partido (léase gobernadores) en sus iniciativas y votos (Jones y Hwang, 2007).
En el caso puntual de la Provincia de Córdoba hay una legislatura unicameral con setenta legisladores, donde cuarenta y cuatro de ellos son electos por el pueblo de toda la provincia considerada como un distrito único y los restantes veintiséis son electos a razón de uno por departamento, tomado como un distrito único. Lo que se puede apreciar aquí es que no habría una representación a nivel municipal ni una figura análoga al jefe provincial de partido; ello limita la posibilidad de un “intercambio” entre ambos niveles. Hacia el final del artículo exploraremos una posibilidad institucional para utilizar reforzar la autonomía municipal.
Nuevo escenario nuevas demandas
La pandemia y el aislamiento obligatorio dispuesto por el PE, generaron una serie de problemáticas en la población que vio alterada su cotidianeidad en forma drástica.
Si bien difieren en forma notable dependiendo de la región hay algunas similitudes en cuanto a: las dificultades que se presentan para cumplir con el aislamiento; los problemas que esta medida acarrea. Esto es notable en especial para grupos vulnerables de la población.
Sin ser totalmente taxativos un pantallazo podría ser el siguiente:
Hay sectores que ven discontinuada su actividad laboral y con ello sus ingresos. Esto se agrava para quienes se encuentran en la informalidad o tienen trabajos precarios. Algo tan común como el “fiado” en algunos casos desaparece. Algunos rubros presentan problemas para conseguir abastecimiento de insumos.
En algunos lugares es difícil acceder a bienes de consumo básicos, algunos esenciales para el cuidado de la salud, hay situaciones de sobreprecios, largas filas para realizar compras y un aumento generalizado de la demanda de asistencia alimentaria en merenderos y comedores.
Los problemas relacionados con las condiciones de hábitat (hacinamiento, falta de agua potable, reducción de la frecuencia de recolección de residuos, falta de gas natural y dificultad para conseguir garrafas), se ponen de manifiesto.
Los centros de salud reducen la atención para todo aquello no relacionado al COVID-19 al tiempo que se da una sobredemanda de consultas para problemas respiratorios, se presenta un aumento en cuadros que requieren atención psicológica y se requiere un especial foco en la salud de los adultos mayores que residen en geriátricos y similares.
Asimismo, es requerida una mayor presencia de organismos de seguridad para efectivizar el control y prevenir transgresiones al aislamiento y disuadan de comportamientos antisociales, esto se ve acompañado por un aumento en la violencia familiar y en especial hacia las mujeres. Este aumento debe ser compatibilizado con el respeto a los derechos de poblaciones tradicionalmente vulnerables.
Otra serie de problemas están relacionados con la continuidad de la escolaridad virtual y con las limitaciones para algunos adultos en el acompañamiento de los niños en edad escolar para el cumplimiento de los requerimientos de esa modalidad.
Finalmente se han detectado problemas en el flujo de información, gran cantidad pero de poca confiabilidad.
Cuadro Número 2. Problemáticas relacionadas con el Aislamiento y Competencias municipales en Córdoba.
| Problemas derivados del aislamiento, en especial para grupos vulnerables | Competencias | ||
| Tradicionales | Nuevas | No específica | |
| Alimentación y abastecimiento de productos | X | ||
| Relativos a los ingresos laborales | X | ||
| Hábitat | X | ||
| Medio Ambiente | X | ||
| Servicios Esenciales | X | ||
| Atención a la salud física y psicológica | X | ||
| Control y seguridad | X | X | |
| Continuidad educativa | X | ||
| Información y comunicación | X | ||
Fuente: Elaboración propia en base a CONICET (2020).
Tal y como se aprecia en el Cuadro número 2, la mayor parte de las problemáticas mencionadas entra dentro de las competencias del municipio. Sean estas las competencias tradicionales o las que se han agregado en los últimos años.
El Búho de Minerva
En este caso encontramos que, debido al aislamiento y a la pandemia, hay nuevas demandas relacionadas con las competencias municipales que se suman a demandas ya existentes cuya atención ya recaía en los municipios.
Asimismo, hay fuertes indicios de una pronunciada caída en el PBI (Farías, 2020), esto claramente impactaría en la recaudación y en las finanzas públicas. Esto que es una verdad para todos los niveles, es particularmente grave para los municipios cuyos ingresos, como ya vimos, dependen por una parte de tributos más dificultosos para su cobro y por otra parte de transferencias realizadas por los niveles superiores de gobierno.
Un escenario muy probable sería:
Uno, si bien algunas problemáticas pueden retroceder a medida que transcurren las fases del aislamiento establecidas por el gobierno nacional, la mayoría son debilidades estructurales que se hicieron más visibles en una situación excepcional.
Dos, los municipios deben negociar, primero el mantenimiento del volumen de los ingresos corrientes, segundo la asignación de partidas especiales para compensar la caída en la recaudación propia.
Para esta negociación los municipios tienen, como vimos algunas herramientas menos que las provincias (“recursos” para el intercambio), su urgencia en esta situación también puede ser mayor y su información menor.
De esta forma, el gobierno provincial podría ver acrecentada su fuerza respecto de los municipios, si logra desplegar estrategias de transferencias discrecionales (Bonvecchi y Lodola, 2012), negociación en forma bilateral o al menos negociación en forma global pero reparto de forma individual de los recursos (Olmeda, 2012).
Es probable, asimismo que el gobierno provincial utilice tanto una lógica programática (basada en abarcar a todo votante) como una lógica particularista (apelando a una mirada estratégica sobre el voto de una región sea favorable o no) en la asignación de los fondos (Cingolani, Mazzalay, Nazareno, 2007).
Somos lo que hacemos con lo que hicieron de nosotros
Si bien el margen de acción para los municipios deriva de múltiples factores, entre los que destacamos su tamaño, capacidad de recaudación propia, afiliación política y por sobre todo el entramado institucional en el que se inserta; es posible tomar acciones positivas a fin de preservar la autonomía, al tiempo que se cumple con ser “la cara visible del Estado” y se da soluciones al vecino.
En primer lugar, se deberá mejorar nuestra información. La información sobre qué demandas tienen los vecinos, qué programas nacionales y provinciales se están desplegando y cómo se accede a ellos, la información sobre cómo se verá el futuro, qué escenarios son probables y cómo actuará la otra parte en una posible negociación.
Segundo, se deberán tomar medidas que reduzcan la urgencia frente a cualquier negociación. En este sentido una optimización de los recursos disponibles será beneficiosa. La planificación y evaluación permanente de las políticas puestas en marcha (sin importar la lo apresurado), el refuerzo en los procesos de digitalización, el compartir y asesorar al vecino sobre planes y programas brindados desde otros escalones gubernamentales o el trabajar pensando en facilitar el acceso a los bienes públicos sobre todo a los sectores postergados, hará que el apremio disminuya y fortalecerá la posición del municipio.
En tercer lugar, se deberá trabajar en la fortaleza propia de cara a una negociación. Habíamos dicho que en el trade off provincias-nación la gobernabilidad y la posibilidad de apoyos legislativos eran aspectos que fortalecían la posición de las provincias a la hora de negociar.
Si bien en la provincia no hay una estructura análoga para la relación provincia-municipio, sí podemos encontrar herramientas útiles en: por un lado, los legisladores departamentales y por otro en otra figura un tanto relegada pero con estrecha relación con dichos legisladores: las Comunidades Regionales (CR).
Las mismas son establecidas utilizando como base territorial los departamentos ya existentes, en ellas hay espacio para que en una posición de relativa igualdad los diferentes municipios puedan compartir inquietudes y elaborar planes conjuntos, presentando así un frente común que refuerza el peso relativo de cada municipio.
Por su parte y de acuerdo con la Constitución de la Provincia, hay 26 legisladores departamentales, cuya función sería presentar a la legislatura provincial las demandas de su departamento que, casualmente, coincide con la CR.
Una estrategia que refuerce las CR y que a la vez utilice a los legisladores departamentales como vías institucionales puede resultar en un fortalecimiento de la capacidad de negociación municipal.
Finalmente, a la hora de negociar los municipios deberán privilegiar negociaciones globales como primera medida, como subóptimo negociaciones globales con reparto individual y deberán evitar las negociaciones bilaterales.
Parte de la democracia argentina se basa en el principio del ordenamiento federal, fortalecerlo no supone caer en la anarquía ni en el desconocimiento de pautas emanadas de niveles superiores de gobierno; supone que aquellos niveles que están más próximos a las demandas de la ciudadanía cuenten con las herramientas necesarias para brindar respuestas acordes y oportunas. Algo que en definitiva fortalece a la institucionalidad y a la calidad de la democracia.
*El autor (emiliano.baldi1984@gmail.com) es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Villa María y consultor en Farías Consultores.
Bibliografía Consultada:
- Bonvecchi, A. y Lodola, G. (2012). La lógica dual de las transferencias intergubernamentales: presidentes y gobernadores en el federalismo fiscal argentino. En El Federalismo argentino en perspectiva comparada. Editorial Universidad Católica de Córdoba.
- Farías, R. (2020) Impacto del Coronavirus en la Economía Mundial ¿Qué esperar para Argentina? http://fariasconsultores.com.ar/impacto-del-coronavirus-en-la-economia-mundial-que-esperar-para-argentina/
- Gasseuy, N. (2019). Administración y Presupuesto Municipal. En Manual de Gestión Municipal. Konrad Adenauer Stiftung.
- Giraudy, A., Niedzwiecki, S y Pribble, J (2020) How Political Science Explains Countries’ Reactions to COVID-19. Americas Quarterly https://www.americasquarterly.org/article/how-political-science-explains-countries-reactions-to-covid-19/
- Jones, M. y Hwang, W. (2007) “Jefes provinciales de partido: piedra angular del Congreso argentino” en Emilozzi, Sergio, Mario Pecheny y Martín Unzué (comps), La dinámica de la democracia: representación, instituciones y ciudadanía en Argentina, Buenos Aires, Prometeo.
- López Accoto, A y Macchioli, M (coord.). (2015) “La estructura de la recaudación municipal en la Argentina: alcances, limitaciones y desafíos.” Ediciones UNGS.
- Olmeda, J.C. (2012) De Menem a Kirchner: relaciones intergubernamentales y patrones de negociación en el federalismo fiscal argentino. En El Federalismo argentino en perspectiva comparada. Editorial Universidad Católica de Córdoba.
Documentos Consultados:
- Constitución de la Nación Argentina. 1994 (Argentina).
- Constitución de la Provincia de Córdoba. 2001 (Argentina).
- Ley 8.102 de 1991. Régimen de Municipios y Comunas. Publicación B. O 15.11.91.
- Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. (2020). Relevamiento del impacto social de las medidas del Aislamiento dispuesto por el PEN https://www.conicet.gov.ar/wp-content/uploads/Informe_Final_Covid-Cs.Sociales-1.pdf.