Estructuras corporativas estatales durante el Onganiato (1966-1970)

Por Andreina Colombo y Philipp Edling //

El 28 de junio de 1966 mediante un golpe militar comienza el periodo de la Revolución Argentina, y el Gral. retirado Juan Carlos Onganía es designado como Presidente. El presente texto se plantea reconstruir el sistema de valores de la elite gobernante entre 1966 y 1970 (año en que Onganía dejó el cargo), y describir cómo éste se plasmó en las estructuras estatales. En este sentido, nuestra hipótesis establece que fue la manera de entender las relaciones entre Estado y sociedad civil la que puso límites al proceso de racionalización estatal planeado.

Sistema de valores de la elite gobernante

El golpe de Estado de 1966 estuvo sustentado entre otros factores por un diagnóstico de los militares sobre los males que aquejaban a la Nación, y así justificaban dicha intervención. Es por ello que en esta sección, reconstruiremos el sistema de valores que guiaba a la elite gobernante de la Rev. Argentina, atendiendo a su concepción de la política y el Estado.

A partir del documento fundacional de la Rev. Argentina (Boletín Oficial, 1966:  2) es posible identificar los elementos básicos del ideario, de los cuales destacamos el resguardo de la moralidad occidental y cristiana, el desarrollo económico y la preservación de la unidad nacional.

A pesar de su reiteración discursiva, no es posible establecer los alcances del concepto moral occidental-cristiana. Sin embargo, entendemos que esta abstracción permite la confluencia de proyectos políticos dentro de la élite gobernante, la que incluía a militares y representantes de diversos sectores sociales. Teniendo en consideración la investigación de Giorgi y Mallimaci (2012), identificamos en el Onganiato tres vertientes de catolicismo: Cursillos de Cristiandad, Ciudad Católica y Ateneo de la República. A pesar de las variaciones religiosas de cada grupo, existían dos elementos cohesionadores: rechazo al comunismo y defensa de la nación. Así, el nacionalismo cobra un nuevo significado en tanto que “también representa un conjunto de valores, creencias, instituciones y una religión” (De Riz, 2000: 35). Entendido como ideología foránea, el comunismo era visto como una enfermedad en el cuerpo social occidental y cristiano argentino. Así, el terreno fértil para su propagación era el sistema de partidos y la democracia liberal.

En cuanto al concepto de desarrollo, este permitió aglutinar a diversos sectores sociales en torno a Onganía; aunque para los militares era entendido en términos predominantemente productivistas, orientado promover el crecimiento de las industrias críticas (De San Román, 2011).

En este punto, el proyecto de la Rev. Argentina se caracterizó por la inclusión de la dimensión moral como estructuradora de las políticas desarrollistas por vía autoritaria. Con esta afirmación queremos destacar que el desarrollo económico es vital para el gobierno de facto, pero no se encuentra desligado del orden moral que pretendían restaurar. Así, la apropiación del desarrollismo que realizan está tamizada por los valores del orden nacional occidental y cristiano; constituyéndose en una versión particular de esta vertiente económica. En este sentido, las palabras de Onganía son categóricas: “Aunque incorporemos los avances de la técnica para dotar al país de todo lo que la inteligencia puede dar al hombre contemporáneo, no olvidaremos el fondo cristiano de nuestras conciencias”(Diario El Litoral, 26/12/1966).

El énfasis en la unidad nacional tenía su raíz en la visión del sistema de partidos como factor de disgregación y faccionalización. Por ende, cuestionan sus posibilidades de representatividad de los intereses nacionales en tanto portadores de intereses parcializados, que responden sólo a un sector social. Así, la lógica partidaria representa la colonización de las estructuras estatales por facciones, que representan intereses electorales. A su vez, el reparto partidario de los cargos dentro de las esferas del Estado relegaría la aptitud y la idoneidad de la administración. Como consecuencia, la política partidaria sería ineficiente para tomar decisiones con celeridad y racionalidad.

Asimismo, los mecanismos partidarios propiciarían la existencia de funcionarios orientados por una lógica cortoplacista dictada por la coyuntura electoral, y desligados de los grandes intereses nacionales y de sus principales actores. Así, se sacrifica el pensamiento a largo plazo y la planificación estratégica dentro un Estado que se encuentra avasallado por facciones que no responden al  interés general.

De esta manera, dentro de la apuesta fundacional de la Revolución Argentina es fundamental el rol del Estado. Éste debe ubicarse por encima de la sociedad, ya que encarna una racionalidad universal, basada en su capacidad de posicionarse sobre los intereses particulares de los actores del conjunto social. Esta racionalidad es la que le permite pensar y establecer el rumbo de la nación, trazando sus objetivos y los medios para su concreción. Así, el Estado porta no sólo la responsabilidad desarrollista, sino también la responsabilidad ética de la nación, como guía espiritual de la patria. Teniendo como premisa fundamental la defensa del estilo de vida occidental y cristiano, ahora éste podría pensarse como apuntalador del desarrollo.

Por ello es que la intervención militar tenía como objetivo primario reestructurar profundamente el Estado, para que cumpla con sus deberes indelegables.

 Racionalización estatal

En esta sección se abordarán las acciones tendientes a la racionalización estatal durante los años de la presidencia de Onganía, las que se enfocaron en tres aspectos: reforma ministerial, nuevos criterios de reclutamiento de funcionarios ministeriales y racionalización administrativa.

En setiembre de 1966 se estableció la reforma de los ministerios nacionales. En primer lugar, se redujo su cantidad, pasando de ocho a cinco: Relaciones Exteriores y Culto (MRREE), Bienestar Social (MBS), Interior (MI), Defensa (MD) y Economía y Trabajo (MEyT).

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Además, la nueva arquitectura ministerial estaba dotada de una estructura jerárquica-piramidal, a partir de la cual se pretendía asemejar el funcionamiento de las carteras de Estado al de los regimientos y divisiones militares (Rouquié, 1982).

Con fines analíticos, agrupamos al MBS, MRREE y MI bajo la categoría de Ministerios Culturales (MC), teniendo en cuenta la misión que tenían encomendada. En este sentido, observamos una relación directa entre las funciones que se le atribuyen a los MC y el resguardo de la moral occidental-cristiana, lo que permite ver plasmado el sistema de valores en la organización burocrática. A modo de ejemplo, el nuevo ordenamiento jurídico establece que la competencia del MI refiere a “lo inherente a la preservación y perfeccionamiento de las características del estilo nacional de vida” (Ley Nº16.956, Art. 14°).

En cuanto al MEyT, podemos dar cuenta de la relación entre dos elementos fundamentales del ideario analizado: desarrollo y moral occidental-cristiana. Esta ley plasma lo dicho, es decir cómo el primero no puede ser pensado sin el segundo. De esta manera, el MEyT debe “asegurar el buen uso y acrecentamiento de los recursos materiales necesarios a la población y al incremento de la riqueza nacional, dentro del estilo nacional de vida” (Ley N°16.956, Art. 20°).

En cuanto a los criterios de reclutamiento de jerarquías ministeriales durante la Rev. Argentina, éstos pueden agruparse en tres: la no procedencia militar, la pertenencia a redes de sociabilidad católica y la especialización técnica.

En primer lugar, Onganía expuso como condición para asumir la presidencia que los jefes de las FF.AA. se mantuvieran apartados del poder. Con ello, mantenía cierta autonomía con respecto a los cuerpos castrenses, a la vez que los alejaba de las decisiones políticas (que podían generar faccionalización interna). Esto abrió el camino a la integración mayoritaria del primer gabinete a un conjunto heterogéneo de actores civiles.

Esto se evidenció, incluso, en el MD, donde esta cuestión se resolvió en términos de ingeniería institucional incorporando a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas en dependencia al Ministro civil.

En cuanto al segundo criterio, Giorgi (2010) indica que distintos sectores católicos iniciaron un proceso de penetración de las estructuras estatales en un momento donde las dependencias públicas se volvieron porosas para los círculos de sociabilidad cristiana. Existen vínculos explícitos entre las redes católicas y la mayor parte de los ministros y secretarios del período (ver Ilustración 2). Es posible observar que de veintiséis funcionarios pertenecientes a los MC, quince estaban vinculados a diversos grupos religiosos. En principio predominaron los miembros de Ciudad Católica y de Cursillos de Cristiandad. Pero a comienzos de 1967,se advierte que el Ateneo de la República fue ganando más espacios.

Esto también sucedía en el MEyT. El primer ministro, Jorge Salimei, asistía a los Cursillos de Cristiandad, y designó a ocho subsecretarios entre los que se encontraban jóvenes de filiación cristiana en la Asociación Católica de Dirigentes de Empresa (Baudino, 2012).

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Por otra parte, las trayectorias de los nuevos integrantes de las jerarquías administrativas están marcadas por la especialización técnica. Este atributo les otorgaba una legitimidad tecnocrática, útil para modernizar las oficinas públicas sin componentes políticos. Así, tanto la procedencia de actividades económicas o culturales como los atributos tecnocráticos de la nueva capa ministerial, le imprimían un tinte corporativo a la conformación del primer gabinete de la Rev. Argentina(O’ Donnell, 2009). Un ejemplo en este sentido lo representa la  Sec. de Vivienda (MBS) que tuvo como titulares a empresarios de la construcción y a un arquitecto (Giorgi y Mallimaci, 2012).

Por su parte, el MEyT estuvo encabezado por Salimei, “un exitoso empresario en el comercio de oleaginosas” (De Riz, 2000: 45-46).También cabe destacar la designación de ejecutivos del sector privado en las secretarías: en Agricultura, el estanciero Lorenzo Raggio, en Energía y Minería, el empresario deuna firma extranjera de material eléctrico, Luis Gotelli y en Obras Públicas, el dirigente de una cementera contratita del Estado, Esteban Guaia (Rouquié, 1982).

De esta forma, cada sector ministerial fue confinado a un empresario de la rama, evidenciando el intento de fomentar la integración de representantes de las fuerzas vivas del desarrollo en la toma de decisiones (O’ Donnell, 2009). Este nuevo paradigma de participación y representación rompe con el modelo de integración ministerial de los gobiernos precedentes, nutridos principalmente de contadores de partido en lo que respecta a las funciones económicas (Portantiero, 1977).

Finalmente, la Rev. Argentina se propuso implementar una racionalización administrativa, cuya finalidad principal era dar “comienzo de un eficaz ordenamiento de la administración pública, llevándola a una funcionabilidad moderna y ágil”(Diario El Litoral, 11/07/1967).

Este programa incluía numerosas tareas, cuatro de las cuales nos resultan relevantes (Castellani, 2002: 58): realización de un Censo de la Administración Pública, liquidación de las Comisiones Especiales, observación de las contrataciones temporarias y congelamiento del presupuesto de las dependencias que no respeten el programa.

El censo de personal fue la primera actividad realizada, ya que no se contaba con datos de la cantidad de dependencias ni de funcionarios en cada una. También aportó datos sobre la formación y capacitación del personal, indispensable para alcanzar el objetivo de idoneidad. En este sentido, los datos censales marcaron una distancia pronunciada entre el ideal y el personal de ese momento.

Con el sustento de estos datos, la reducción de personal de la administración fue implementada progresivamente desde los primeros meses de gobierno y en las más diversas dependencias.En agosto de 1966, se puso en disposición a todo el personal estatal. Este proceso continuó en julio de 1967, con la prescindibilidad de los puestos de trabajo que puedan suprimirse, o por “la ponderación de sus actitudes personales” (Diario El Litoral, 11/07/1967).

Este programa racionalizador tuvo dificultades para plasmarse en toda la administración pública. El MEyT fue el más reticente a acatar las medidas de racionalización. Si a la cuantificación de las tareas que cumplía dicho ministerio se le suma la importancia de las mismas (tanto para los objetivos de la Revolución Argentina, como para el conjunto de la sociedad), podemos rápidamente deducir que era imposible generar un cambio integral en las lógicas de funcionamiento de la administración pública si dicha sección burocrática no era permeable a estas reformas. Esta disputa entre distintas estructuras burocráticas tiene su origen en “la resistencia de los propios funcionarios públicos que estaban más comprometidos con los intereses de los sectores sociales que representaban”(Castellani, 2002: 64) que con el plan gubernamental. Así, los integrantes del MEyT priorizaban sus intereses sectoriales por  sobre la reforma administrativa.

Finalmente, este programa de racionalización de la administración pública quedó reducido a medidas parciales y aisladas, que no alcanzaron sus objetivos. Esto se hizo especialmente evidente en el MEyT. Esta reticencia puede ser vista como “una particular modalidad de vinculación entre el Estado y los grandes agentes económicos” (Castellani, 2002: 65).

 Corporativismo

El diagnóstico gubernamental aquí esbozado nos permite apreciar que las autoridades entendían que los mecanismos de participación y representación de los actores sociales al interior del Estado debían ser trastocados, abandonado un criterio pluralista para adoptar otro corporativo. Éste último refiere al conjunto de “estructuras desde las que se ejerce oficialmente la representación de intereses ‘privados’ frente al Estado, por parte de organizaciones” (O’Donnell, 1975: 5), que se instituyen a partir de categorías “ideológicamente selectivas, no competitivas, funcionalmente diferenciadas” (Schmitter, 2007: 620) a las cuales se les concede la representación frente al Estado a cambio de aceptar ciertos controles.

Esta lógica es el telón de fondo sobre el que se pensaron las reformas estatales durante este periodo. Así, la integración de los ministerios ofrece un claro ejemplo de la matriz corporativa de este periodo. Especialmente, de una impronta corporativa con carácter privatista, en tanto abrió áreas institucionales a la representación de algunos intereses de la sociedad civil. A su vez, esta apertura se realizó en forma segmentaria, al incorporar sólo aquellos actores que componían la base social del régimen (O’Donnell, 1975). Por su parte, la incorporación de actores privados a estos organismos se orientaba a la información y al asesoramiento técnico, pensada como la forma más propicia de participación.

En la práctica esto significó la privatización de estructuras y actividades estatales a partir de una vinculación asimétrica con sectores privados, donde la integración del sector empresarial y cristiano concluyó en un proceso de colonización de las estructuras estatales (O’Donnell, 1975). Esto acabó por limitar en forma considerable la eficacia y autonomía (relativa) del accionar gubernamental y los planes racionalizadores. Esta situación también explica la resistencia que impusieron ciertos ministerios (principalmente, el MEyT) a los planes de la racionalización administrativa.

Los elementos señalados ofrecen claves para entender el escaso éxito que alcanzó este proyecto corporativo. Si bien su ocaso puede ubicarse en el primer recambio de gabinete de la Rev. Argentina, el mismo dejó una serie de legados en la política nacional, que en ciertos contextos históricos recobran legitimidad e, incluso, logran convertirse en hegemónicos. Empero, la extensión del presente nos detiene aquí, y continuaremos reflexionando en esta línea en textos venideros.

 

* Andreina Colombo (colombo.andreina@gmail.com) es Licenciada en Ciencia Política (UNL). Philipp Edling (phedling@gmail.com) es estudiante avanzado de la Licenciatura en Ciencia Política (UNL). El presente texto es un fragmento de la investigación desarrollada por el CAI+D“El impacto de las estructuras corporativas en las instituciones políticas y la función del desarrollo: Argentina 1966-1973”, dirigido por el Doctor Pablo de San Román. Esta investigación es un importante trabajo colectivo y colaborativo junto a María Laura Peretti y el Lic. Andrés Lacher.


Referencias bibliográficas

  • Baudino, V. (2012): “Burguesía nacional y Estado: la acción política de la Unión Industrial Argentina durante la Revolución Argentina (1966-1969)”, Polis [en línea], N° 32.
  • Boletín Oficial (29 de junio de 1966): “Mensaje de la Junta Revolucionaria al Pueblo Argentino”, Nº20972, LXXIV, República Argentina.
  • Castellani, A. (2002): “La gestión estatal durante los regímenes políticos burocrático-autoritarios. El caso argentino entre 1967 y 1969”,Sociohistórica, N° 11-12.
  • Cavarozzi, M. (2006): Autoritarismo y democracia (1955-2005), Buenos Aires, Ariel.
  • De Riz, L. (2000): La política en suspenso 1996/1976, Buenos Aires, Paidós.
  • De San Román, P. (2011): Los militares y la idea de progreso: la utopía modernizadora de la revolución argentina (1966-1971),  Instituto de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Alcalá.
  • Diario El Litoral (11/07/1967): “Racionalización administrativa”.
  • Diario El Litoral (26/12/1966): “Discurso pronunciado con motivo de la celebración de navidad”.
  • Giorgi, G. (2010): “Redes Católicas y Estado en la ‘Revolución Argentina’”,Ciencias Sociales y Religión, octubre, N° 12, 53-68.
  • Giorgi, G. y Mallimaci, F. (2012): “Catolicismos, nacionalismos y comunitarismo en política social. Redes católicas en la creación del Ministerio de Bienestar Social de Argentina (1966-1970)”,Revista Cultura y Religión, Vol. VI.
  • O’ Donnell, G. (2009): Estado burocrático autoritario, Buenos Aires, Prometeo Ediciones.
  • O’Donnell, G. (1975): “Acerca del corporativismo y la cuestión del Estado”,Documento Cedes, Vo. 2.
  • Portantiero, J. C. (1977): “Economía y política en la crisis argentina”,Revista Mexicana de Sociología, N°39, 531-565.
  • Rouquié, A. (1982): “Poder militar y sociedad politica en la Argentina. II· 1943-1973”, Buenos Aires, Emecé.
  • Schmitter, P. (2007): “¿Continúa el siglo del corporativismo?”, en Acuña, C.:Lecturas sobre el Estado y las Politicas Públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, Buenos Aires, Proyecto Modernizador del Estado.

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